日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

5月12日，浙江大学公共管理学院副院长张蔚文接受第一财经专访表示，我国是世界上最早出现城镇的国家之一，然而县城是一个具有“中国特色”的概念。在我国城镇体系中，县城具有承上启下的枢纽作用。如何推进县城建设和发展，建设更具多样化、更有活力的城镇体系，是新型城镇化建设的重要一环。

县城城镇化面临“人、地、钱”挑战

在我国新型城镇化中，作为介于城市和农村之间的次级区域，县城对上与城市基础设施连通，对下与广大的乡镇农村网络密切勾连，是以产业分工为基础的区域城镇体系的关键一环，也是劳动力、土地等要素在区域城镇体系中流动的 “中转站”，还是中心城市与周边地区建立供需互补关系的发展轴线。

县城的“中国特色”体现在两个方面。张蔚文解释称，一是城镇化相关研究起源于西方工业化开展较早的发达国家，没有能直接适用于我国县、县域或县城发展的经典理论谱系；二是我国各区域城镇化发展路径和发展现状各不相同，研究者如果将所有县级单元一以概之，或简单以区位、经济发展水平等为分类依据，难以为县城发展和城镇化推进提供有效参考。

根据《中国统计年鉴（2021）》，截至 2020 年 12 月，我国共有县级行政单元 1871 个。其中，县级市388个、县1312个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、特区1个、林区1个。如此数量庞大、空间广袤的县城空间单元构成了我国经济社会金字塔的巨大“塔基”。

张蔚文称，“人、地、钱”三要素在城乡间的转移是城镇体系协同发展的保障。推进以县城为重要载体的城镇化建设，所面临的“一般性”问题是在“塔基”内实现城乡劳动力要素、土地要素、资本要素的优化组合和双向流动，自下而上推进新型城镇化建设。然而，近年来城乡间要素流动依然面临诸多挑战。

她说，从人口要素来看，县城落户吸引力不足；从土地要素来看，城镇建设用地指标紧张与农村建设用地大量闲置并存；从资本要素来看，资金匮乏成为制约县域新型城镇化建设的突出瓶颈。

随着城镇化进程的不断推进，人口不断向大城市和特大城市集聚，也为这些城市带来了交通拥堵、环境污染、公共服务资源紧张等问题，大城市的产业和人口开始向周边转移。由于多数县城没有户籍制度的限制，就业技能要求和居住生活成本较低，更适于农业转移人口定居，县城吸纳的农业转移人口主要来自“就地就近城镇化”。

张蔚文称，在人口要素方面，虽然县城的落户门槛明显低于大城市、超大城市，但选择进入县城的农业转移人口，更多的是出于就业、子女教育等需求，再加上城乡公共服务普惠化的推进，不用落户也能够享受县城的多项公共服务，导致县城对农业转移人口的落户吸引力严重不足。

在土地要素方面，与发达国家城镇化进程不同，我国城镇化是依赖土地规模的扩大和土地利用效率的提高拉动经济，土地成为城镇化和经济社会发展中不可忽略的关键要素。然而，不论是从城乡层面，还是从区域层面，土地要素配置与现实市场需求都出现明显错配。

她说，城乡统一的土地市场尚未全面建立，农村土地撂荒、宅基地荒废、农民返乡自建房等问题仍较严重，加剧了全国性的城乡土地资源错配，也进一步降低了农民进入县城落户的意愿。

在资金要素方面，政府直接投资、引进外资、地方平台公司融资等三项主要的县域新型城镇化建设资金来源，均面临资金匮乏的困境，降低了县城对农业转移人口、大城市溢出人口、返乡农民工的吸引力和承载力。

以差异化推进三类县城的发展

综合考虑区位、在城市群或都市圈等城镇集群中的定位、产业发展状况等客观因素，张蔚文称，可以将我国县城划分为卫星县城、节点县城、一般县城三类，需要以差异化推进以县城为载体的要素流动。

对于卫星县城，要强化其“城市功能”，充分挖掘其疏解都市圈中心城市人口的潜力。卫星县城毗邻都市圈的中心城市，典型例子包括上海周边的昆山、嘉善等。不过，从目前的发展情况看，核心城市周边的小城市（约90%为县级市）和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱，集中体现为劳动力要素更多被“虹吸”而非“溢出”。

张蔚文建议，突破既有城市间甚至省与省之间的行政边界，启动以都市圈为单位的城市规划，推进都市圈范围内基础设施、公共服务、产业政策等的一体化建设，引导劳动密集型产业从中心城市疏散到卫星县城，构建梯度产业圈。

此外，优化行政区划设置，通过撤县设市、撤县设区等方式，提高卫星县城的综合承载和资源配置能力，进而健全都市圈内多层次城市间的协调机制和成本共担利益共享机制，更好发挥中心城市辐射带动作用。

对于节点县城，要充分发挥节点县城的“自我造血”功能，扩大其辐射带动作用。在城镇化水平较为成熟、产业基础较好的地区，往往发展出一批具有一定产业专业化集聚水平、人口密度较高的县城。

张蔚文认为，与卫星县城相比，这些待发展的节点县城在总体面貌上仍具有明显的城乡过渡特征。以节点县城为载体的要素流动问题，突出体现在劳动力要素和土地要素方面。前者，由于节点县城基础设施和公共服务水平参差不齐，难以吸引外来人口落户；后者，由于多位于具有区位优势的东部地区，建设用地指标同样十分紧张。

相比于“城市型”特征更明显的卫星县城，作为城乡间“蓄水池”的节点县城，显然更有可能在农村土地上做好文章。为此，她建议，加快创新农村“三块地”改革。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，应大胆探索建立城乡统一的经营性建设用地市场，并打通城乡多层次的住房保障体系。

对于一般县城，要充分提升一般县城的人居品质，提升其对本地农业转移人口的服务能力。远离中心城市、产业基础薄弱、人口集聚能力较弱的县城被归为一般县城，中西部地区的大部分县城都属于这类，部分县城甚至已出现严重的人口流失。

受限于区位条件和资源禀赋，在新中国城镇化历程中，除了“三线建设”时期的大规模工业迁移为这些县城带去短暂繁荣之外，一般县城一直处于城镇化建设和经济发展中的劣势地位，产业结构转型升级难度大、地方资源价值实现能力差、农民迁居县城意愿低等，成为困扰其城镇化进程的重要因素。

近年来，全国性的人口回流成为新趋势，特别是中央提出乡村振兴战略后，中西部地区的农业转移人口回流趋势尤为明显。在这一背景下，如何借返乡热潮的东风，通过劳动力、土地、资本要素的流动循环推进城镇化进程，成为一般县城面临的重要挑战。

张蔚文称，考虑到一般县城的产业发展基础较差、乡村社会属性更为明显，发展的重点应放在充分发挥比较优势上，加强和东部发达地区大城市的合作，从而带动周边乡镇共同发展。“飞地经济”是一种可参考的发展模式。

该模式本质上是一种跨区域产业合作基础上的土地要素空间置换。发达城市使用一般县城的建设用地指标进行空间产业转移，缓解自身的土地要素约束；一般县城通过区域产业合作的方式导入产业，产业盈利两地共享。

她认为，通过这种以土地要素为起点的合作模式，可以给本地农业转移人口和返乡农民工提供稳定的就业岗位，对劳动力要素的集聚和流动是一个利好。同时，产业的导入也可吸引城市金融工商资本参与县城基础设施建设、商业物业开发，甚至直接下沉到周边乡村，盘活乡村资源资产，为城乡发展提供资金保障。