内容提要

我国城市发展总体上已进入以存量提升为主的新阶段，城市更新是突破城市发展瓶颈、转变城市发展方式的战略选择。近年来，我国城市更新进展不断加快，取得阶段性明显成效。城市形态、景观发生重大改变，城市设施、功能不断改进优化，城市面貌焕然一新，城市居民获得了实实在在的好处。很多城市在机构设置、地方立法和政策创新方面展开积极探索，形成有益经验。城市更新要聚焦好房子、好小区、好社区、好城区建设，统筹好功能、设施、生态、文化等重点领域。当前及今后一段时期，城市更新领域面临更加广阔的发展机遇。

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。自2019年中央经济工作会议首次明确提出实施城市更新以来，各地陆续开展实践探索，取得明显成效。

2025年5月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）正式发布，提出目标任务—到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

围绕《意见》的出台背景、提出的任务要求、释放的市场机遇等议题，《中国发展观察》杂志记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力。

本文转载于《中国发展观察》杂志2025年第6期

城市更新进展不断加快，取得阶段性明显成效

中国发展观察：2019年底，中央首提城市更新。近年来，我国城市更新行动进展如何？主要开展了哪些方面的工作？取得了怎样的成效？

高国力：城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手，也是深入实施以人为本的新型城镇化、稳步推进中国式现代化建设的重大任务。2019年至今，我国开展城市更新工作已近六年，各地在多个层面积极探索，取得了明显成效。

nload="this.removeAttribute('width'); this.removeAttribute('height'); this.removeAttribute('onload');" />

图为中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力接受本刊专访。摄影/杜悦英

一是随着城市更新行动的深入，城市的形态、景观发生了重大改变，城市面貌焕然一新，城市居民也获得了实实在在的好处。城市更新是对整个城市面貌的改造，老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村改造是城市更新的重要组成部分。由于基础条件不同，各地开展城市更新工作的侧重点有所不同，但都结合当地实际进行了大量创新性、探索性实践。

几年来，城市更新的典型案例很多，北京市石景山区的首钢园就是其中一个标志性项目。2008年首钢集团迁往河北唐山曹妃甸后，对原地遗留老旧厂区的改造陆续展开。2022年，改造后的首钢园成为北京冬奥会比赛场馆，其后又成为中国国际服务贸易交易会永久会址、科幻大会常驻会址、ESG中国•创新年会永久会址等，从老旧厂区蝶变为集科技、文化、娱乐于一体的首都新地标。

二是城市的设施、功能不断改进优化。很多超大特大城市在城市更新过程中结合海绵城市、综合管廊、智慧城市等新的建设理念，进一步健全城市基础设施网络体系，提升城市生产和生活服务功能。特别是适应城市居民个性化生活需求，打造了一批完整社区，规划建设了一批嵌入式公共服务设施，使整个社区的功能更加全面、更加便民、更加宜居。比如多个城市聚焦“一老一小”需求，规划建设了一批适老化、适幼化设施，并将其嵌入不同规模、不同类型的社区，包括社区食堂、社区周边的长者公寓、体育健身设施、儿童游乐设施、城市书房等，既美化了城市，更方便了居民。

三是实施城市更新行动以来，很多城市在机构设置、地方立法和政策创新方面做了大量探索，成效突出。机构设置方面，设立专门机构负责城市更新领域的规划和政策制定，并对相关工作进行管理。有的城市成立了专门的城市更新领导小组（如上海）、有的城市组建了城市更新局（如广州）、有的城市设立了城市更新和土地整备局（如深圳），更多城市则组建了城市住房和城市更新局。地方立法方面，多地制定了城市更新条例（如北京、上海、武汉、郑州、石家庄、苏州等），提升了城市更新工作的权威性、规范性和稳定性。政策探索方面，围绕城市更新中涉及的房屋产权、土地属性、相关财政税收减免等问题以及投融资需求，多地制定推出有关政策，保障了不同类型城市在城市更新领域取得明显进展。

尤为值得关注的是，在国家层面，2024年中央财政首批支持了石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安等15个城市实施城市更新行动。今年6月4日，财政部公示了2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐等20个城市入选。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设。在已支持城镇老旧小区、城中村改造等基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）改造提质等工程。支持范围拓展、支持力度加大，体现了国家对于城市更新行动的高度关切。

中国发展观察：《意见》提出了当前及未来一段时期城市更新行动的时间表、路线图。出台《意见》主要是基于哪些考量？

高国力：《意见》明确提出城市更新的八大任务、六大保障，不仅是时间表、路线图，也是施工图。在当前阶段出台《意见》，主要是基于三方面考量。

第一个考量，城市更新是我国城市发展到当前阶段的内在要求。我国的城市发展与改革开放相伴，经历了大中小城市特色化、个性化快速发展的时期。根据国家统计局公布的2024年度数据，我国地级以上城市（含直辖市、副省级城市、地级市）297个，县级城市397个，数量庞大。很多城市发展到现在的阶段，确实面临着布局完善、结构优化、功能提升等问题。通过城市更新，能够有针对性地突破这些发展瓶颈，进一步提升城市的综合竞争力。

第二个考量，城市更新自2019年中央提出至今，全国很多城市都在做不同的探索和努力，在取得突出成效的同时，也不可避免地遇到了一些发展中的制约因素，接下来需要为城市更新助力、加油，确保这项工作健康稳定地向前推进，促进城市功能整体性优化提升。同时，城市更新工作开展已近六年，也到了需要进行全面总结评估、进一步明确发展方向和下一阶段重点任务，并及时优化配套相关政策举措的时间节点。

第三个考量，面对当前复杂多变的国际形势，党中央多次强调要集中精力办好自己的事情，全方位扩大内需。城市更新恰恰是一个能够补足民生短板、拉动有效投资、提升消费能力的重要抓手。城市更新过程中医疗健康设施、文化教育设施等的建设完善能够拉动有效投资，同时让城市居民（既包括户籍常住人口，也包括外来常住人口）获得更高的生活质量和幸福指数。通过城市更新，能够提升城市消纳能力，吸引并留住更多投资者、创业者，以及各领域优秀人才在此工作和生活，进而为整个城市创造更多的就业机会，为当地居民增加收入、扩大消费夯实基础。特别是农民工群体、大学毕业生群体，也将因之受益。总体看来，城市更新能够成为全方位扩大内需的有力支撑。扩大内需城乡都要发力，城市在其中发挥重要引领作用，城市更新则是扩大城市内需的重要抓手和催化剂。

nload="this.removeAttribute('width'); this.removeAttribute('height'); this.removeAttribute('onload');" />

2025年5月26日，北京工业大学的留学生来到北京首钢园参观，学习了解首钢工业遗存再利用和北京城市更新的现状。图/中新社

城市更新要聚焦“四个好”，统筹“四大重点领域”

中国发展观察：《意见》中的哪些任务要求或者提法，需要重点关注？特别是其中释放了哪些市场机遇？

高国力：《意见》中的很多提法都延续了党中央、国务院一直以来的指导方针，体现了一脉相承的原则。同时，基于当前的新形势新环境，也进行了相应的调整。

首先，《意见》脉络十分清晰，突出了城市更新要贯彻“四个好”，即好房子、好小区、好社区、好城区，从微观到宏观，从具体到综合。展开分析，城市更新过程中必然要对房屋进行改造提升，要为城市居民提供更多耐用、实用、美观的住房。今年全国两会期间，住建部宣布自2025年5月1日起我国新建住宅建筑层高标准将提高到不低于3米，这就是“好房子”的一个非常重要的指标。当然，对“好房子”还有其他方面的标准要求。“好小区”是指在已建成小区（特别是老旧小区）中，要根据人口结构变化和小区居民对生活质量的追求来进一步完善功能，补齐设施，让“好小区”服务不同群体、不同年龄段的居民。一个社区往往由若干个小区构成，“好社区”的空间尺度更大，要做好统筹规划，在城市更新过程中把社区中陈旧、老化的功能设施分阶段有序地进行拆除、整合、改造、优化和提升，让“好社区”成为居民宜居宜业、甚至宜游的美好空间。“好城区”的空间范围更加广阔，需要制定更具综合性的规划，比如绿色廊道、文化空间、教育设施、医疗设施等可以统筹规划、协同推进，同时要注意量力而行，让居民感觉到城市更新在逐步取得实实在在的进展。

城市更新包括四大重点领域，分别为功能、设施、生态、文化。功能领域，就是前面讲的“四个好”，归根结底是让整个城市的功能通过城市更新实现进一步优化提升。再具体一些，就是要让城市的生产功能更加集中，生活功能更加便捷，居民的生产与生活更加和谐均衡。同时要高度重视，在当前这个信息化浪潮奔涌的时代，应通过城市更新行动来响应青年人、创业者等群体对于城市功能的新需求，比如加强创客空间、网络文化空间等的建设。

设施领域。城市更新涵盖对城市道路、供电、供水、防洪排涝、消防等设施老化、落后问题的解决。国家高度重视城市老旧管网的改造，已经投入大量资金；国家也在加大投资力度，提升城市防洪排涝能力。对这些设施的改造提升要做好规划，分出轻重缓急，紧迫的优先改造提升；相对不是那么紧迫的可以先制定目标，根据城市财政情况陆续推动改造提升。除了改造提升原有设施，城市更新中也要统筹布局建设一批城市未来发展所必需的新型基础设施，如信息、网络、数字等方面的设施。

生态领域。城市更新的过程也是推动城市绿色发展的过程。最直观的就是《意见》提出的绿环绿廊绿楔绿道建设。根据城市的空间结构和布局，适当嵌入不同尺度、类型、规模的绿化载体，让整个城市更加绿色、宜居。通过城市更新，对城市风道、光道进行相应改造和超前谋划同样重要。风道让城市的气流顺应主导风向更加畅通，减少空气污染的发生；光道让城市的光照因季节变换合理分布，适应不同群体对于阳光的差异化需求。

文化领域。文化设施是下一步城市更新中要着力加强的，要让更多的城市在城市更新过程中引入、嵌入、体现、展示更多的文化元素（包括非物质文化遗产等）。文化事业和文化产业要统筹兼顾，体现在不同的设施载体和空间，通过城市更新提升城市的文化内涵、展示城市的文化底蕴，打造城市的文化地标和品牌。

城市更新领域面临广阔的市场机遇，重点是要处理好政府投资和社会投资的关系。城市更新项目往往投资规模较大，投资回报期相对较长。从实践看，一般前期要靠政府投资引导，后续吸引更多社会资本逐步进入一些投资回报期相对较短、具有一定投资回报率的领域和项目。《中华人民共和国民营经济促进法》的出台为民营企业提供了更为广阔的发展空间，城市更新同样是大力鼓励支持民营企业参与的领域。从我们对多地的调研情况看，国内已经有一些民营企业尝试进入城市更新领域，并已获得不错的收益。下一步要因城施策，继续扩大城市更新领域市场化覆盖范围和力度，引导支持更多民营企业和社会资本投身城市更新的广阔舞台。

城市更新应强化问题导向，寻求重点突破

中国发展观察：城市更新是一项复杂的系统工程。当前及今后一段时间，开展城市更新工作面临的困难挑战有哪些？

高国力：一是当前社会资本对城市更新的参与程度不足，仅靠政府投资远远满足不了城市更新面临的巨额资金需求。当务之急是乘《中华人民共和国民营经济促进法》的东风，抓紧研究制定更多鼓励社会资本大胆参与城市更新项目的机制和举措。同时多方施策，创新金融手段、金融工具，完善市场化投融资模式，比如PPP（政府与社会资本合作）、REITs（不动产投资信托基金）等，吸引更多社会资本参与城市更新，推动更多符合条件的项目发行基础设施领域REITs；推动开发性金融机构针对城市更新提供低成本、长周期信贷产品等。

二是相关部门的协同效能面临挑战，城市更新的配套政策举措还不够健全。城市更新项目往往同时涉及发展改革、住房城乡建设、生态环境、水利等多个部门，且各地情况不同，项目推进过程中时常面临用地性质调整、房屋产权纠纷等复杂问题，有些因为现实利益不易协调，有些则是长期存在的历史遗留问题。基层调研中，地方城市更新管理部门普遍反映解决一些棘手问题的法律依据、政策依据、实施细则等不足，协调难度较大，希望进一步强化顶层设计，建立专门针对城市更新领域的问题处理机制，继续完善有关法律、政策、实施细则等实操性强的“工具包”，为复杂问题的处理提供更加具体、明确、管用的依据。同时，对相应政策举措保持动态优化，以切实保障城市更新工作持续向前。

总之，随着党中央、国务院关于城市更新一系列决策部署的落实，随着各类城市的城市更新内在需求提升，我们必须有更大的决心、更多的举措来持续推动这项工作。另外，面对城市更新中的复杂事项和矛盾，相关部门人员既要有魄力、有胆量去担当，还要有技巧、有智慧，能够平稳化解、务实推动解决有关问题。

中国发展观察：围绕《意见》的进一步落实落细，您有哪些政策建议？

高国力：城市更新的要义在于对存量空间的盘活、改造和提升。我国城市发展总体上已经进入以存量提升为主的新阶段，城市更新是突破城市发展瓶颈、转变城市发展方式的战略选择。

一是根据城市更新中不同城市面临的问题及其紧迫性、现实可行性，进一步加强顶层设计，制定城市更新专项规划，通过规划来合理有序地推动城市更新工作。规划中要体现先易后难、先急后缓的原则，具体项目成熟一项，推动一项。

二是加大各试点城市先行先试的力度，探索不同路径模式，在全国范围内打造一批城市更新样板，为其他城市提供经验模式借鉴。

三是加强对城市更新行动的阶段性评估总结，特别是要深入研究城市更新标准化体系建设，通过标准化体系建设来有效推动城市更新的规范化与可持续。

四是高度重视新业态、新场景在城市更新中的重要作用。城市更新是一项与时俱进的事业，要积极开展集成创新，统筹好老城改造与新元素布局，推广零碳建筑、低碳建筑，给予新业态发展的空间场所和载体；积极响应城市中不同群体的个性化、多样化消费需求，在城市更新中适度、合理布局新消费场景，发挥好城市更新在经济社会高质量发展中的综合提升效应。

来源：《中国发展观察》杂志2025年第6期

微信编辑：今朝

注明：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。